行政院經貿談判辦公室
111年4月22日
一、「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)重要內容
(一)美國拜登總統於2021年12月23日簽署國會通過的「防止維吾爾人強迫勞動法」（Uyghur Forced Labor Prevention Act,或稱 UFLPA），並於當日生效。UFLPA 之目標係阻止強迫勞動貨品進口，包括貨品開採、生產或製造全部或一部在
中國大陸新疆維吾爾自治區(XUAR，下稱新疆)進行者。
(二)「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)在多處引述美國關稅法第307條款，該條款禁止進口在開採、生產或製造過程中，全部或一部分涉及犯人勞動、強迫勞動或奴工之產品。該類產品不僅將被排除進口及沒收，進口該類產品亦可能導致相關民、刑事責任，例如詐欺、重大過失或過失之處罰(19 U.S.C. § 1592)、違反法律之進口(19 U.S.C. §1595a)、走私產品至美國(18 U.S.C. § 545)等。
(三)「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)建立諸多機制及程序，阻止新疆之強迫勞動產品進口：
1.「強迫勞動執行工作小組」(FLETF)：「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)第2部分要求由美國國土安全部(海關在該部轄下)主導、跨部會成立的「強迫勞動執行工作小組」(FLETF)於本(2022)年6月21日前研擬執行策略，確保中國(不限於新疆)強迫勞動產品不會輸入美國。UFLPA 要求該執行策略包含涉及強迫勞動之實體及產品清單，以及有關強迫勞動盡職調查(due diligence)之進口商指引。
2.「可推翻推定」(rebuttable presumption)：「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)第3部分要求美國海關(CBP)自本年6月21日起對涉及新疆的產品採取「可推翻推定」(rebuttable presumption)，即只要貨品的開採、生產或製造全部或一部分在新疆者，或被列入清單之實體(包括企業、機構、團體)所生產之貨品，即推定涉及強迫勞動，將禁止進口美國，除非進口商能舉證推翻之(詳後述)。
3.國務院研擬外交策略：「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)第4部分要求美國國務院於本年3月23日前研擬外交策略，包含：(1) 與盟友、非政府組織(NGO)及私部門合作，強化宣導及打擊新疆強迫勞動之計畫；(2)提出在中國大陸使用或受益於新疆強迫勞動之實體清單，以及該實體之進口代理商。
4.列出應對新疆嚴重人權侵害負責之外國個人或實體：「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)第5部分要求美國總統於本年6月21日前，列出應對新疆嚴重人權侵害負責之外國個人或實體，並依據維吾爾人權保障法(UHRPA)對該等個人或實體實施制裁。
(四)「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)訂有8年之落日條款，即 UFLPA 第3、4、5部分將於8年後屆期，惟倘若美國總統決定在該8年屆期前向國會提出報告，說明中國大陸已終止新疆強迫勞動情形，則可使 UFLPA 第3、4、5部分提前失效。
二、「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)第3部分進一步說明(一) 前述該法第3部分「可推翻推定」係獨特規定，美國海關(CBP)自本年6月21日起將推定以下2類貨品違反美國關稅法第307條款而禁止進口美國：
1.貨品開採、生產或製造全部或一部分在新疆者。(註：即使相關產品之後於中國大陸其他地區或其他國家進行實質轉型，仍禁止輸入美國。)
2. 第2部分執行策略清單所列實體生產之貨品。
(二) 美國海關(CBP)依據「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)推定上述產品違反307條款而禁止進口美國，CBP不須另外發布暫扣令 (Withhold Release Order, WRO) 或認定(Finding)。該法案第3部分要求採取此推定，除非進口商符合以下要件，成功推翻該推定：
1.證明完全遵守「強迫勞動執行工作小組」(FLETF)發布之「進口商指引」(guidance to importers)及相關規定；
2. 完全及充分回應美國海關(CBP)有關強迫勞動之詢問；
3. 以「清楚及有說服力證據」向美國海關(CBP)證明該產品開採、生產或製造之全部或一部並非使用強迫勞動。
(三) 若美國海關(CBP)認定進口商成功推翻該推定時，必須於30日內向國會提出報告。
三、美國政府執行「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)之後續措施及美國相關政府單位
(一) 研擬執行策略
「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)第2部分要求「強迫勞動執行工作小組」(FLETF)於本年6月21日前研擬執行策略，包含以下要素(elements)：
1.提出以下6類清單，以及更新清單之計畫：
(1)在新疆使用強迫勞動生產或製造產品之公司清單；
(2)與新疆維吾爾自治區政府就強迫勞動進行合作(如招募、運送)之公司清單；
(3)上述第1、2類清單所列公司之「產品」清單；
(4)將上述第1、2類產品自中國大陸出口至美國之公司清單；
(5)參與扶貧計畫、配對協助計畫等涉及強迫勞動政府計畫之公司清單；
(6)優先執行之產業別清單(a list of high-priority sectors)，包括棉花、番茄及多晶矽。
2.提出給進口商之指引：該指引係有關盡職調查、供應鏈追蹤、證明產品並非在新疆生產或未涉及強迫勞動之證據標準(註：有關該法之可推翻推定，進口商須證明遵循該指引)。
3.提出完整之風險評估：識別自中國大陸或第三國進口強迫勞動產品之威脅，以及可減少該威脅之程序。
4.提出與非政府組織(NGO)及私部門實體合作之計畫，以執行並更新該執行策略。
5.建議美國海關(CBP)可採取之工具及科技，確保美國海關(CBP)可正確識別及追蹤新疆產品。
6.強化美國海關(CBP)執行307條款之計畫，包括貨運檢查之先導計畫(pilot programs)。
7.提出美國海關(CBP)有效執行307條款所需之其他資源。
(二)研擬外交策略
「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)第4部分要求國務院於本年3月23日前研擬外交策略，包含與美國盟友、非政府組織(NGO)及私部門合作，強化宣導及打擊新疆強迫勞動之計畫；提出在中國大陸使用或受益新疆強迫勞動之實體清單，以及該實體之進口代理商。(註：美國國務院已將該策略提交國會，惟尚未對外公開。)
(三)美國總統制裁相關個人及實體
「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)第5部分要求總統於本年6月21日前，列出須對新疆嚴重人權侵害負責之外國個人或實體，並依據「維吾爾人權保障法」(UHRPA)對該等個人或實體實施制裁。遭制裁個人將不得進入美國，且總統可對上述個人或實體進一步實施民事及刑事處罰。
(四)執行「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)的美國政府相關單位
1.「強迫勞動執行工作小組」(FLETF)：「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)第2部分要求 FLETF 研擬執行策略，FLETF成員包括國土安全部、國務院、財政部、法務部、勞工部及美國貿易代表署(USTR)，該小組主席由國土安全部擔任(註：美國海關隸屬於國土安全部)。策略之研擬亦將向商務部及國家情報總監諮詢。
2.美國海關(CBP)：將於本年6月21日起實施「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)第3部分「可推翻推定」，CBP 將評估進口商提出之證據，證明其供應鏈並無涉及強迫勞動之證據，若 CBP 認定進口商成功推翻該推定時，應向國會提出報告。
3.國務院：「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)第4部分要求國務院與其他機關(如商務部、國土安全部或財政部)之首長合作，於本年3月23日前研擬外交策略並開始執行。
4.總統：「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)第5部分要求總統於本年6月21日前，提出須對新疆嚴重人權侵害負責之外國個人或實體，並依據「維吾爾人權保障法」(UHRPA)對該等個人或實體實施制裁。
5.國會：國會將收到國務院提交之外交策略、「強迫勞動執行工作小組」(FLETF)提交之執行策略及總統之制裁名單；倘若美國海關(CBP)認定進口商成功推翻「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)第3部分所述的「可推翻推定」時，亦必須向國會提交報告。
四、UFLPA 對台灣廠商之潛在影響
(一)美國政府研擬執行策略時提出之實體及產品清單：
1.列入清單前之調查程序：「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)並未規定相關調查程序，依據現行美國海關(CBP)對於強迫勞動的調查及執行作法，CBP 使用內部及外部資訊來源，包括其他公司之指控，以認定涉及強迫勞動之公司。該調查係執法行動，爰不公開相關程序。
2.是否事先通知廠商其供應鏈涉及強迫勞動：美國海關於本年4月12日通知美國進口商，將於本年6月21日以前，致函其認定過去曾進口強迫勞動產品之進口商，促請該等進口商及時處理其供應鏈涉及強迫勞動情況。美國海關並表示，未接獲該信函者並不代表其供應鏈無強迫勞動情況。全部進口商皆應徹底檢視其供應鏈，並建立可靠措施，確保進口產品並未涉及罪犯勞動(convict labor)、強迫勞動或奴工(包含童工)。
3.是否事先通知廠商已被列入實體及產品清單：「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)或其他法律並未要求海關事先通知將被列入清單之廠商及其政府，目前尚不清楚美國是否進行此通知，惟接獲前述海關信函之進口商即可能係美國海關執行「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)針對之目標，因此後續可能被列入實體清單中，而美國海關亦表示未接獲該信函者仍有可能涉及強迫勞動，應檢視其供應鏈。
4.廠商被列入清單之影響：美國海關(CBP)將查扣(detain)涉及該清單所列公司之進口產品。例如，該清單所列公司生產某項零件，該零件被其他公司使用並製成最終產品，CBP 仍將查扣該最終產品，因該最終產品包含清單所列公司生產之零件。廠商得依前述二、(二)提供相關資訊並符合要件，若 CBP 認定進口商推翻該推定時，必須向國會提出報告。倘若廠商無法成功推翻該推定，CBP 對該類查扣產品之處理方式將與其他因關稅法307條款(強迫勞動)被查扣之產品相同。
5.廠商救濟途徑：「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)並未規定被列入清單之廠商如何進行救濟，惟該法要求「強迫勞動執行工作小組」(FLETF)更新(update)該清單，因此該小組之執行策略有可能設立機制，使廠商可申訴自清單中除名，惟目前是否有除名機制，仍不確定。
清單廠商之最可能救濟方式係對美國海關(CBP)排除該產品進入美國之行政決定提出異議(protest)，即對 CBP 決定提出行政申訴程序。CBP 將就該異議作出決定，並公布於CBP 網站。
倘若 CBP 駁回異議，進口商可就該項駁回之決定，向美國國際貿易法院(CIT)提起民事訴訟。
(二)美國海關(CBP)曾就廠商盡職調查提出的「進口商指引」：有關進口商須提出何種文件，以說明其產品並未涉及強迫勞動，CBP 迄今未提供進口商明確指引(precise guidance)。若廠商被列入「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)之實體清單，建議廠商應檢視其供應鏈紀錄，並做好準備對於CBP 可能依據防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)查扣之貨品，提出詳盡相關資訊。以下提供3則 CBP 曾提出的強迫勞動相關指引及文件要求，以供參考：
1.合盛公司(Hoshine)矽產品暫扣令(WRO)之指引：
美國海關(CBP)於2022年3月1日就新疆合盛公司矽產品之暫扣令(WRO)曾發布指引(guidance)，該指引表示，進口商為證明其產品並非強迫勞動製造而向 CBP 提供之證據，應包含相關交易及供應鏈文件之完整記錄，以呈現產品製造或出口之全部相關廠商等，例如：
(1)原產地證明(Certificates of origin)；
(2)訂單、發票及付款證明(Purchase orders, invoices, and
proof of payment)；
(3)裝箱單(Packing lists)；
(4)付款紀錄(Payment records)；
(5)提單(Bills of lading)；
(6)運送紀錄(Shipping records)；
(7)生產紀錄(Production records)；
(8)證明生產之庫存紀錄 (Inventory records supporting
production)；
(9)生產步驟清單及進口產品之保管紀錄 (List of
production steps and chain of custody records for the
imported merchandise)；
(10)運送文件(Transportation documents)；
(11)每日生產過程報告 (Daily manufacturing process reports)；
(12)其他進口商認為可以證明該貨運未違反美國關稅法第307條款之資訊。
2.棉花產品進口商之強迫勞動「風險分析及調查評估」
(RASA)：
美國海關(CBP)於2021年對於美國大型棉花產品進口商發布「強迫勞動風險分析及調查評估」(Risk Analysis andSurvey Assessment,下稱 RASA 評估)，執行對於新疆棉花產品之暫扣令 (WRO)，該RASA 評估包含了程序(procedural)及交易(transactional)兩部分：(1) 在「程序」部分：RASA 評估要求企業提供強迫勞動政策及程序之完整文件，包括企業如何稽核(audit)及執行(enforce)該政策，範圍及於全部供應鏈，自棉花種植者至最後製造過程。
(2) 在「交易」部分：RASA 評估要求有關特定船運(shipment)與該貨運之可追蹤性(traceability)等相關資訊及關務文件。
上述 RASA 評估要求之資料顯示，美國海關(CBP)對於強迫勞動採取嚴格立場，且「防止維吾爾人強迫勞動法」(UFLPA)要求 CBP 對於進口商推翻推定之情形須向美國國會提交報告，爰 CBP 可能對於進口商「盡職調查」採取更嚴格之審查。
3. 美國海關(CBP)曾就新疆棉花及棉花產品提出之常見問答(FAQ)：CBP 表示，進口商必須提供充分文件，以說明其整個供應鏈，包括自棉花種植至最終製造成品之程序，並列出各項生產程序之廠商。進口商應提出供應者清單及其生產過程，包括姓名、地址、生產流程、生產地區等。